ILHAS COSTEIRAS SÃO BENS DA UNIÃO?

A resposta parece simples quando se lê a Constituição de 1988: as ilhas oceânicas e costeiras estão entre os bens da União. A dificuldade começa quando essa regra geral é utilizada para resolver, sem investigação histórica, a situação de uma área ocupada, utilizada ou titulada por particulares há muitas décadas. A Constituição vigente estabeleceu um novo regime para as ilhas costeiras, mas entrou em vigor sobre um território que já possuía propriedades, posses, ocupações e situações jurídicas formadas sob outra ordem constitucional. Por isso, diante de uma área antiga, a pergunta juridicamente relevante não é apenas se a ilha pertence à União, mas qual era a situação jurídica daquela área em 5 de outubro de 1988.

Essa questão ganha importância quando se observa que a Constituição de 1967 não adotava a mesma disciplina. Seu art. 4º, II, incluía entre os bens da União as “ilhas oceânicas”, sem estabelecer a regra geral atualmente existente para as ilhas costeiras. O Supremo Tribunal Federal examinou o alcance dessa expressão no RE 101.037/SP, em controvérsia submetida à ordem constitucional anterior. A distinção impede que o regime criado em 1988 seja simplesmente projetado para trás, como se as situações jurídicas existentes antes da Constituição não tivessem relevância.

Isso não significa que toda ocupação anterior a 1988 seja particular. Se a área já era pública, não poderia ser adquirida por usucapião. Se havia propriedade particular regularmente constituída, essa situação precisa ser examinada. Se existia posse particular sobre área suscetível de aquisição por usucapião, será necessário verificar se os requisitos legais já estavam preenchidos antes de 5 de outubro de 1988. A antiguidade da ocupação não cria domínio por si mesma, mas pode ser decisiva para determinar qual regime jurídico incidia sobre a área quando a Constituição entrou em vigor.

Há ainda uma distinção essencial entre o domínio das ilhas costeiras e os terrenos de marinha. O art. 20, VII, da Constituição atribui à União o domínio dos terrenos de marinha e seus acrescidos, enquanto o Decreto-Lei nº 9.760/1946 define essa faixa a partir da linha do preamar-médio de 1831, com a profundidade de 33 metros medida para o interior. Uma área estar próxima do mar não basta para demonstrar que seja terreno de marinha. É necessário identificar a LPM e a correspondente demarcação.

A existência de uma matrícula, de uma escritura pública, de um cadastro da SPU ou de um RIP também não resolve, sozinha, essa questão. Há imóveis que possuem RIP há décadas, cujos ocupantes pagaram ou ainda pagam taxa de ocupação e recolheram laudêmio em transmissões, sem que isso dispense a investigação sobre a origem e a regularidade da demarcação. A escritura registra a qualificação atribuída pelos contratantes, a matrícula reproduz os atos que ingressaram no registro imobiliário e o RIP individualiza uma relação patrimonial perante a Administração. Nenhum desses instrumentos, isoladamente, substitui a demonstração técnica da localização da área em relação à LPM de 1831.

A situação pode ser ainda mais complexa nas ilhas costeiras que contêm sede de Município. A Emenda Constitucional nº 46/2005 retirou essas ilhas, como regra, do domínio da União previsto no art. 20, IV, mas preservou situações expressamente ressalvadas pela própria Constituição. O Supremo Tribunal Federal fixou, no Tema 676, que a emenda não alterou o domínio da União sobre terrenos de marinha e seus acrescidos, cujo fundamento está no art. 20, VII. Além disso, um imóvel localizado nessas ilhas pode ter sido incorporado anteriormente ao patrimônio federal por outro fundamento, inclusive como área interior pertencente à União. Nessa hipótese, a simples existência do RIP não revela qual fundamento sustenta atualmente o domínio.

Esse aspecto é particularmente importante porque um registro patrimonial pode sobreviver administrativamente à mudança do regime jurídico que lhe deu origem. Há RIPs constituídos em razão de situações dominiais antigas que não podem ser interpretados hoje sem retornar ao processo que originou a inscrição. É necessário descobrir por que a área foi incorporada ao patrimônio federal, se a inscrição decorreu de terreno de marinha, de domínio interior ou de outra causa, e se esse fundamento permanece juridicamente existente. A cobrança de taxa de ocupação ou laudêmio demonstra a existência de uma relação patrimonial reconhecida pela Administração, mas não transforma, por si só, essa relação em prova absoluta da natureza dominial da área.

A demarcação assume, portanto, papel central. Quando ainda está em andamento, a simples afirmação de que determinada área será alcançada pelo procedimento não equivale à conclusão da demarcação. A jurisprudência admite o ajuizamento e o processamento de ação de usucapião em situações nas quais a caracterização do terreno de marinha ainda não esteja definitivamente estabelecida, preservando-se os interesses da União. Isso não significa admitir usucapião de bem público, mas reconhecer que uma possibilidade futura de domínio federal não pode ser tratada como prova definitiva de que a área já seja pública.

A mesma cautela se aplica às unidades de conservação. A inclusão de uma área na poligonal de uma unidade ambiental não resolve automaticamente sua titularidade. Há categorias de domínio público nas quais áreas particulares abrangidas pelos limites devem ser desapropriadas, enquanto outras admitem propriedades particulares submetidas às restrições ambientais próprias. Assim, antes de concluir que uma área particular foi absorvida pelo patrimônio público em razão de sua inclusão em uma unidade de conservação, é necessário verificar a categoria da unidade, o regime legal aplicável e a situação dominial existente anteriormente.

É por isso que a história documental da área continua sendo indispensável. Registros de ocupação, certidões, plantas, matrículas, escrituras, RIPs, processos administrativos, documentos sucessórios e atos de demarcação podem revelar diferentes etapas de uma mesma história, mas precisam ser examinados segundo aquilo que efetivamente comprovam. A questão não é escolher entre a documentação particular e os registros da União, mas confrontar todos esses elementos para descobrir qual era a natureza jurídica da área e qual fundamento sustentava sua titularidade em cada período.

No fim, a pergunta “a ilha é da União?” é correta como questão constitucional geral, mas insuficiente para resolver uma controvérsia fundiária. É preciso saber qual área está sendo discutida, por qual fundamento se afirma o domínio federal, se a condição de terreno de marinha foi regularmente demarcada, qual é a origem de eventual RIP, se existe outro título ou fundamento de domínio da União, qual regime decorre de eventual unidade de conservação e, sobretudo, qual era a situação jurídica daquela área em 5 de outubro de 1988. É nessa reconstrução que se distingue a existência efetiva de um bem público de uma classificação administrativa que ainda precisa ter seu fundamento jurídico e documental demonstrado.